1 法律宗旨：维护公众健康与促进农业农村经济发展相统一

新《农产品质量安全法》第一条，开宗明义阐述了制定本法的目的：为了保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展。这是我国农产品质量安全管理历史上首次从法律上明确农产品质量安全工作应坚持两分法，即既要从社会宏观层面维护公众健康，又要从微观层面促进农业和农村经济发展。 

确保农产品质量安全是事关人民生活、社会稳定的大事。党的十九大报告指出，必须坚持人民至上的发展思想。新《农产品质量安全法》贯彻落实党中央和国务院决策部署，按照食品安全“四个最严”要求，完善农产品质量安全监督管理制度，健全从农田到餐桌全过程监管链条，压实各方责任，筑牢农产品质量安全屏障，从而保障粮食和重要农产品稳定安全供给。 

保护公众健康与促进农业农村经济发展两者辩证统一，目标指向都是为了满足公众对美好生活的向往，但两者的侧重点有所不同。维护公众健康侧重于守住安全底线，促进农业农村经济发展侧重于提升质量高线。随着我国城镇化进程的加快和乡村振兴全面推进，公众健康与农业农村经济发展的受益群体既包括城乡居民，又包括农民群众。我国有 14亿人口，农户分散经营仍是我国农业经营的基本面，要把饭碗牢牢地端在自己手中并确保吃好、吃出健康并非易事。促进农业农村经济发展，不仅有利于提升农产品质量安全水平，也有利于促进乡村产业振兴、增加农民收入，乃至对推进中国式现代化产生积极作用。此外，维护公众健康与促进农业农村经济发展是一个渐进、持续、动态的过程，只有将它们结合在一起，统筹资源、抓紧抓实，才能形成相互促进、互利双赢的良性局面，为实现人民群众对美好生活的向往打下坚实的物质基础。 

2 法律目标：保障数量安全和确保质量安全相一致

联合国粮食及农业组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）于1996年发布了《加强国家级农产品质量安全性计划指南》，1998年FAO又发布了《保障农产品质量的安全和质量》。我国政府高度重视农产品质量安全问题，始终将确保农产品质量安全作为治国理政的头等大事，但人口不断增加、人均耕地资源紧张、自然灾害频发、水资源约束加剧的国情，决定了我国农产品质量安全工作的长期性、复杂性和艰巨性。过去很长一段时间，我国农业工作的重心放在保证农产品数量方面，在农产品质量安全方面投入保障相对不足。近年来，随着我国农业生产能力不断提升，粮食总产连续多年站稳1.3万亿斤台阶，我国农业发展正从保障数量安全向数量与质量安全并重阶段转变，吃得安全、优质、营养、健康已经成为人民群众对美好生活的新期待。

为适应消费结构升级的新需求，新《农产品质量安全法》很好地处理了农产品质量与安全的关系。比如，根据法律第十六条规定，将农产品质量与安全方面的标准都作为强制性标准，并将农产品关键成分指标纳入了强制性标准范畴；第三十二条规定，鼓励和支持选用优质特色农产品品种、采用绿色生产技术、生产绿色优质农产品，对农产品实行分等分级等。 

3 法律措施：“产出来”和“管出来”相结合

农业生产具有社会属性和自然属性，其中自然属性表现为：多数农产品生产是在开放条件下的生物再生产，受水体、土壤、气候、温光等因素影响，其可控性差、环节多、链条长，较易发生化学药物残留超标、非法滥用添加剂、产地环境重金属污染、微生物污染等安全问题，因此农产品质量安全面临的监管任务十分复杂。为解决这一问题，近年来农业农村部按照“产出来”和“管出来”两手抓、两手硬的总体原则，持续推进农产品安全生产和质量监管，取得了积极成效。近年来，我国主要农产品例行监测合格率稳定保持在97%以上。此次新《农产品质量安全法》总结“产出来”和“管出来”的实践经验，写入法律之中普遍贯彻执行。

 “产出来”就是加快转变农业发展方式，推进标准化生产，实现生产源头可控。新《农产品质量安全法》针对这些方面从总则、产地、生产到销售等章节作了一系列规定，比如第四条规定，实行源头治理、风险管理、全程控制；第九条规定，引导、推广农业标准化生产；第二十条规定，建立健全农产品产地监测制度；第二十三条规定，农产品生产者要科学合理使用农业投入品；第三十三条规定，从事冷链物流的生产经营者要加强质量安全控制，对冷链物流农产品及其包装、运输工具、作业环境开展检验检测检疫等。 

“管出来”就是要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，依法严管、从严监管、全程监管，实现“从田头到餐桌”质量安全责任可追溯。新《农产品质量安全法》第四条规定，要建立科学、严格的监督管理制度；第十三条规定，要建立农产品质量安全风险监测制度；第十六条规定，要建立健全农产品质量安全标准体系；第二十九条规定，禁止在农产品生产经营过程中使用国家规定的违禁投入品以及其他有毒有害物质；第三十四条规定，销售的农产品要符合农产品质量安全标准；第三十六条还规定了六种情形的农产品不得销售。同时，新法还设置“法律责任”专章，明确从事农产品质量安全的监管人员、农产品生产经营者、检测机构及其工作人员的违法行为，并视情节轻重，给予相应的行政处分或者行政处罚，甚至追究刑事责任。 

4 法律路径：监督管理和指导服务相补充 

从农产品质量安全监管实践看，监督管理是监管机构根据法律法规授权，依照有关法律法规的规定，对农产品产地检查、农业投入品使用、农产品生产、农产品销售等环节的监视督查执法过程。指导服务主要包括行政机关及其有关机构为生产经营者无偿提供的支持、指导、培训等公益性服务。从监督监管与指导服务的关系来看，监督管理是硬约束，指导服务是软扶持。大多数情况下，监督管理是“堵”， 旨在打击负面生产经营行为；指导服务是“疏”，旨在推动树立正面生产经营典范。两者核心都是为了保障农产品质量安全。作为一个以人民为中心的服务型政府，必须将监督管理与指导服务有机结合。 

新《农产品质量安全法》在强调监督管理的同时，明确要求加强指导服务。比如，第六十八条、第六十九条、第七十条规定，对不建立农产品质量安全管理制度、不配备管理技术人员且不委托专业技术人员进行指导的企业，对不建立、保存农产品生产记录或者伪造、变更农产品生产记录的企业、专业合作社、社会化服务组织，对销售不符合标准农产品的行为，要给予相应行政处罚。此外，法律第二十四条规定，县级以上人民政府要加强基地建设、推进标准化示范建设、改善农产品生产条件；第二十五规定，县级以上地方农业农村部门和农技推广机构要加强对农产品生产经营者的培训和指导；第三十四条规定，农技推广等机构要为农户提供检测服务；第三十九规定，县级以上农业农村部门要做好承诺达标合格证工作的指导服务等。 

5 法律约束：生产经营者责任与政府责任相衔接

责任本身是一种法律形式，也是确保制度高质量执行的一种方法。新《农产品质量安全法》明确了农产品质量安全利益相关者的责任，既包括农产品生产经营者、社会化服务组织、农产品批发市场、农产品网络销售第三方平台提供者、新闻媒体、农产品行业协会的法律责任，也包括各级人民政府及其农业农村、市场监督、生态环境、自然资源等监管部门的责任。 

农产品生产经营者是农产品质量安全的第一责任人。新《农产品质量安全法》第七条明确规定，农产品生产经营者应当对其生产经营的农产品质量安全负责，并要求诚信自律、接受社会监督、承担社会责任；第二十六条、第二十七条相应要求，农产品生产企业应当建立安全管理制度、配备相应的技术人员，农产品生产企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织应当建立农产品生产记录；第三十四条要求，农产品生产企业、农民专业合作社应当对农产品质量安全开展自检或委托检测， 检测不合格的农产品要及时处理并不得销售。 

在强调管理相对人义务和责任的同时，新《农产品质量安全法》用多个条文强调各级人民政府及相关部门的义务和责任。比如，第五条规定，国务院农业农村主管部门、市场监督管理部门对农产品质量安全实施监督管理，国务院其他有关部门依法承担农产品质量安全的有关工作；第六条规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内的农产品质量安全工作；第八条规定，县级以上人民政府要将农产品质量安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级预算；第十一条、第十二条相应规定，各级政府及有关部门、行业协会等要加强农产品质量安全宣传教育，开展法律法规和知识的公益宣传；第五十九条规定，国家层面的农产品质量安全突发事件应急预案由农业农村部会同有关部门制定，县级以上地方层面的农产品质量安全突发事件应急预案由相应人民政府制定。第六十二条、第六十三条还规定，对不履行或不正确履行职责的地方各级人民政府、县级以上农业农村部门及其工作人员，依法进行追责。 

6 法律规制：制度创新与机制创新相融合

创新是人类进步的灵魂，居我国新发展理念之首。新《农产品质量安全法》把创新贯穿法律始终，不仅包括了理念创新、制度创新还包括了机制创新、方式创新。制度创新与机制创新相融合，是新《农产品质量安全法》的一大特色，也彰显了我国农产品质量安全管理法治建设对规律性、时代性、创造性的深刻把握与灵活运用。新《农产品质量安全法》的制度与机制环环相扣、相辅相成，构成了完整有机的法律体系。 

制度是法律体系的基本要素和重要框架。在制度创新方面，新《农产品质量安全法》主要有以下创新：建立农产品质量安全风险监测制度 （第十三条）、建立农产品质量安全风险评估制度（第十四条），建立健全农产品产地监测制度（第二十条）、划分特定农产品禁止生产区（第二十一条）、建立农产品生产记录（第二十七条）、建立健全农业投入品的安全使用制度（第三十一条）、开展上市农产品质量安全检测（第三十四条、第三十七条）、开具承诺达标合格证（第三十九条）、实施农品质量安全追溯管理（第四十条）、开展农产品质量安全监督抽查（第四十六条）以及建立农产品质量安全投诉举报制度（第五十六条）等。在这些创设的制度中，有的适用所有管理相对人，有的则进行了分类管理，如生产记录制度并未对小农户作强制性规定，追溯管理也不适用所有农产品、仅针对列入追溯管理目录范围内的农产品。 

在机制创新方面，新《农产品质量安全法》主要有以下创新：风险分级管理机制（第四十六条）、分类管理机制（第二十七条、第三十四条、第四十条）、分工协作机制（第五条、第六条）、信息共享机制（第十三条）、信息公开机制（第四十五条）、信用记录机制（第五十四条）、责任约谈机制（第五十五条、第五十八条）、行业自律机制（第十二条）、惩罚赔偿机制（第七十九条）、行刑衔接机制（第六十一条）等。 

新时期，全面落实新《农产品质量安全法》要求，要深刻领会法律立法精神，创新性贯彻执行法律内涵要义，用好用足法律赋予的权责利，大力推进农产品质量安全治理体系和治理能力现代化，确保更多安全优质农产品的可靠有效供给，厚实农业强国根基。

来源：《中国农技推广》

作者：魏佳妮、江军梁、秦萌、王艳